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青阳正刚的博客

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日志

 
 

骗取社会福利行为是一种典型的社会病  

2012-12-08 13:56:23|  分类: 反腐倡廉 |  标签: |举报 |字号 订阅

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       社会福利,是指国家依法为所有公民普遍提供特定资金和服务,旨在保证所有公民一定生活水平和尽可能提高生活质量的一项社会保障制度。社会福利制度自诞生之日起,就带有鲜明的功利目的,即缓和社会矛盾,增加公民尤其是社会弱势群体的幸福感。然而,不符合申领社会福利条件的公民,通过提供虚假证明文件、伪造虚假身份、请托关系等不正当途径,骗取社会福利(典型行为如骗取最低生活保障金、骗购经济适用房等)的行为,在遭受道德舆论否定性评价的同时,是否应当受到法律的制裁?这尚属一个新的问题,因而至今未有令人满意的解答。

  一、骗取社会福利行为:一个典型的社会病

  改革开放以来,我国经济飞速发展,国民收入两极分化日趋严重,低收入人群的生活保障面临困境。本着构建“和谐社会”的发展战略,我国政府主导建立一系列社会福利保障制度,包括城市最低生活保障、农村最低生活保障、经济适用房、两限房、廉租房等福利保障措施。同时,新闻媒体对骗购经适房、骗领低保金的报道屡见不鲜,骗取社会福利行为,已经成为典型的社会病,公众对此充满了愤慨和无奈。

  一方面,骗取社会福利的行为人,通过不正当途径或者手段,领取到本无资格享受的国家对弱势群体的经济补偿,获得了可观的经济利益。以骗购经适房为例,一线城市一套60平米的经适房,售价与普通商品房相差在一半以上,也就是说,骗购者获取“不当得利”高达数十万元。如果以诈骗罪进行定罪处罚,骗购者有可能面临“十年以上有期徒刑或无期徒刑,并处罚金或没收财产”的严厉惩罚。

  另一方面,上述的惩罚仅仅停留在假设层面,司法实践中,骗取社会福利的行为人,大多得到的是轻微行政处罚,例如勒令退回骗购的房产并取消其在5年内再次申请的资格(住建部2010年《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》),隔靴搔痒的处罚使得骗取社会福利行为的违法成本近乎为零,而广大守法公民的守法热情被严重挫伤,以至于造成竞相模仿、群体骗取社会福利行为的井喷式爆发。国家立法和司法实践中的暧昧态度,变相纵容了骗取社会福利行为。例如轰动一时的北京千万富翁冒领低保8年10万元一事,就是骗取社会福利行为的极端案例(2010年4月22日《法治周末》)。

  二、域外经验:设立骗取社会福利罪

  一些发达国家多为高福利社会,对于预防和惩罚骗取社会福利犯罪,有很多值得我们参考和借鉴的做法。很多发达国家,都设有“骗取社会福利罪”(或类似罪名)。

  日本模式:日本的“低保制度”为了避免骗领低保问题的发生,采取了实物津贴制度,即针对特殊的人群主要发放实物,而不是货币。

  法国模式:严格约束政府,使政府严格履行审查职责,防止无资格者获得不应享有的社会福利。法国法律规定,如果政府没有把严“审核门”,出现了骗购的情况,其他申请者有权直接以“渎职罪”将政府告上法庭。

  美国模式:在美国的社会保障法中,对福利欺诈的行为规定了最高25000美元的罚金或者5年以下的监禁,而且两者可以并科;同时,对福利欺诈构成要件的规定很严厉,即使行为人并未获得预期的不法利益,只要实施了不法行为,就要受到刑事惩处。同时,行为人如拒不向有关部门公开个人收入等信息,也可以治罪。此外,美国有一个关于处理福利欺诈的联合理事会,专门负责对福利欺诈行为的有效预防和惩处。

  三、立法选择:道德与法律边界上的进退两难

  法律与道德的边界难以说清,却又泾渭分明。本着“法无明文不为罪,法无明文不处罚”的原则,骗取社会福利的行为至今仍游走于道德与法律边界。同时,法学界的学者们对骗取社会福利入罪的提议,各持不同态度。尽管没有一致的观点,毕竟对于此类社会异化行为的关注已然展开,越是社会陷入制度缺陷与困境之时,法学的“密涅瓦猫头鹰”越能展翅高飞。

  其中,有观点认为,骗取社会福利行为内涵复杂,不宜由刑罚处罚,更不宜设立“骗取社会福利罪”的新罪名。清华大学法学院副院长黎宏教授认为,骗取社会福利行为种类繁多,不能也没有必要设立“骗取社会福利罪”的新罪名来概括,而应分别对待。骗取低保金的行为,符合“诈骗罪”的构成要件。但是就骗购经适房的行为,黎宏教授提出不同意见,认为此种行为不符合诈骗罪的构成要件。刑法规定诈骗罪的犯罪客观要件是“诈骗公私财物”,而骗购经适房主要是骗取一种“资格”,即申购经适房的资格。即使行为人骗取到资格,还要参加摇号,等待中签,并不必然取得财产性利益。从犯罪形态上讲,骗购经适房只是一种犯罪预备状态,一般不予以刑罚处罚。同时,骗购经适房过程中,伪造证明文件的行为,可以单独构成“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”;贿赂国家机关工作人员违法取得申购资格的,可以单独构成“行贿罪”,因此单独设立“骗取社会福利罪”并无必要。而当下骗购经适房行为层出不穷,也有一部分原因是责任部门分工不明、监管不力导致,亦有政策不明等原因进一步助推了骗购者的“野望”。同时,因为骗取社会福利行为的特殊性,不仅涉及骗购者自身的行为,而且涉及相关监管、审核部门的责任,如果单纯用刑罚来规范和处罚骗购者,那么为骗购者出具、审核各种资质文件的相关国家工作人员是否要成立共犯?再如骗取低保金的行为,目前的处罚措施也是取消低保资格,部分地区规定处以冒领金额二倍的罚款,远未上升到刑罚的层面。

  与黎宏教授所持观点相似,有观点主张,传统刑法理论对于财产犯罪中的“不动产犯罪”有严格限制,骗购经适房很难认定为犯罪。同时,政府能否成为诈骗犯罪的犯罪对象,也存在很大争议。贸然引入骗取社会福利罪名,可能引发刑法理论的混乱。

  当然,也有学者对此持不同观点,认为骗取社会福利行为本质上属于诈骗罪的规范领域,属于诈骗行为的特定表现形式,应当受到刑罚处罚。国家检察官学院副教授沈海平认为,对于骗取社会福利(包括骗取低保金、骗购经济适用房等)行为,应按照诈骗罪追究刑事责任。例如在骗购经济适用房案件中,骗购行为实际上侵犯的是社会公共利益,具体说来,那些实际享有购买经济适用房资格的低收入群体就是被害人,因为福利资源(尤其是土地、房屋之类)是有限的,无资格者获得了经济适用房,就减少了有资格者获得这一资源的机会,损害了其预期应得的利益。从广义上说,除骗购人之外的其他社会成员都是“被害人”。

  还有观点认为,骗取社会福利行为应当属于犯罪行为,符合“诈骗罪”的构成要件,但是由目前我国的国情决定,不宜靠刑罚来处罚此类行为。中国政法大学教授阮齐林认为,骗取社会福利行为是一个新的社会现象,涉及到社会财富分配方式、分配渠道、社会公平正义等方方面面,在现阶段应先以宣传、教育为主,穷尽一切手段治理骗取社会福利的行为,并且同步完善社会福利制度,让更多的人可以享受到社会福利,努力将蛋糕做大、分匀,只有在这个前提下,才可以进一步研究骗取社会福利行为入罪的问题。阮齐林指出,骗取社会福利行为人不构成“诈骗罪”,那么国家工作人员与其勾结或对其帮助的“共犯”行为,也不能成立“诈骗罪”,分别应以“贪污罪”、“受贿罪”、“渎职罪”等罪名追究国家工作人员的责任。在西方高福利社会制度下,很多国家设有骗取社会福利(公共福利)罪,但是我国特殊国情下,享受福利的人不多,骗取社会福利者的动机不仅仅是非法占有,而是迫于生存压力,因此并不能与西方国家等量齐观、同样对待。这已经超出了刑法的规制范围,而应上升到国家政策的层面来综合考量。

  中国法学会行政法学研究会副会长、国家行政学院教授杨小军提出了另一条思考和解决进路:无需刑法规制,以行政法来解决骗取社会福利的难题。他提出,对于骗取社会福利的行为,针对其特殊性,应采取经济领域的行政处罚为主,不宜也无需由刑罚来处罚。很多学者谈到国外的骗取社会福利罪设置,然而同样需要注意的是,很多国家的行政机关没有处罚权,而是通过到法院起诉,以轻刑罚的方式来惩罚违法者。国外的“轻刑罚”、“保安处分”等措施,其实与我国的行政处罚的性质是同一的,我们对于骗取社会福利行为的处罚完全可以由行政处罚来完成,没有必要进入到刑罚领域,这也是刑法谦抑性原则的要求。就行政处罚而言,杨小军教授提出,可以设置取消资格、罚款、没收等行政处罚措施,同时可以适当科处惩罚性罚款,以骗取社会福利者的既得利益为基数进行加倍罚款。

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